2024年8月26日，财政部、住房城乡建设部、工业和信息化部、公安部、交通运输部、水利部等六部门联合印发《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号）（以下简称《办法》），自9月1日起施行。《办法》对市政基础设施资产的配置、维护使用、处置、信息化管理、资产报告及监督检查等方面作出明确规定。同时，提出建立市政基础设施资产的全过程绩效管理，将绩效评价结果与新建项目决策、建设资金和管护费用安排挂钩；严格履行基本建设审批程序，落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险；严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务等内容。本文从《办法》出台的背景及意义、亮点、落实建议三个方面对《办法》进行深度解读。

一、《办法》出台的背景与意义

（一）《办法》出台的背景及必要性

我国在市政基础设施方面投入了大量的资金。随着市政基础设施存量的增大,政府每年将投入大额的运营和维护资金,预计在未来十年内对市政基础设施运维的资金将超过每年用于新建基础设施的资金规模。这种转变迫切要求对于市政基础设施进行系统性管理,从而以经济和财务有效的方式维持市政基础设施的服务效率、安全性能以及服务年限的可持续性。

政府是市政基础设施最大的所有者。虽然并非所有的政府都承担市政基础设施的管理责任,但市政基础设施的资产管理工作是政府工作的重要内容。我国历经多年的快速城镇化,已经在各城市建成许多市政基础设施并投入运营，市政基础设施资产管理的重要性不言而喻。

（二）《办法》出台的价值意义

市政基础设施是国有资产的重要组成部分，是保障城市正常运行的重要资源。科学合理确认、计量和报告市政基础设施资产，对加强市政基础设施资产管理，有助于摸清我国行政事业性国有资产中市政基础设施资产“家底”，落实公共服务类市政基础设施资产登记入账及报告制度，更好地发挥市政基础设施公共服务功能，支持和推动市政基础设施领域设备更新。同时，通过市政基础设施资产管理，能够建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，推动城投公司融资改革以及推动新一轮财税体制改革等具有重要意义。

（三）市政基础设施资产管理制度的衔接

2023年1月，财政部、住房城乡建设部、工业和信息化部等六部门出台《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2022〕38号）（以下简称《通知》），对积极推动存量市政基础设施入账，确保政府会计准则制度在市政基础设施领域全面有效实施具有重大意义。《办法》继《通知》之后对于市政基础设施入账及资产权属确认进行了更加明确的规定。《办法》的出台标志着市政基础设施资产从会计核算迈向资产管理的新阶段。

二、《办法》的三大亮点

（一）亮点一：市政基础设施资产的分类更加明确

1、行政事业性国有资产管理专项报告分类

国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告——2023年10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上提出，2022年，全国行政事业性国有资产总额59.8万亿元、负债总额12.4万亿元、净资产47.4万亿元。其中，行政单位资产总额21.6万亿元，事业单位资产总额38.2万亿元。

根据政府会计准则第5号——公共基础设施（财会〔2017〕11号），公共基础设施主要包括：

市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）

交通基础设施（如公路、航道、港口等）

水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）

其他公共基础设施。

2、《办法》中对市政基础设施资产的分类

市政基础设施资产按照功能及特征，分为交通设施、供排水设施、能源设施、环卫设施、园林绿化设施、综合类设施、信息通信设施、其他市政设施。具体来看：

交通设施包括城市道路、城市桥梁、城市隧道、 城市公共汽电车客运服务设施、城市客运轮渡设施、城市轨道交通设施、其他交通设施等；

供排水设施包括城市供水设施、城市排水和污水处理设施、其他供排水设施等；

能源设施包括城市燃气设施、集中供热设施、能源设施等；

环卫设施包括生活垃圾收运处理设施、建筑垃圾 收运处理设施、公共厕所、其他环卫设施等；

园林绿化设施包括公园绿地、广场用地、防护绿地、附属绿地、其他园林绿化设施等；

综合类设施包括地下综合管廊、其他综合类设施等；

信息通信设施包括信息基础设施、其他信息通信设施等；

其他市政设施包括城市照明设施、公共停车场设施、其他设施等。

（二）亮点二：市政基础设施资产管理全流程管理框架已成型

市政基础设施资产管理是一个系统化的过程，《办法》为此制定了一系列规定，涵盖了从资产的配置、维护、使用到最终的处置，确保每个环节都得到有效的监督和管理。整个管理过程涉及多个关键环节和责任主体，具体流程如下图：

1、在资产规划和配置阶段，由主管部门和财政部门共同负责制定资产配置计划。主管部门依据城市发展规划和实际需求，结合财政部门的预算安排，明确资产配置的目标和范围。项目的建设资金来源主要包括财政拨款、债券资金和自筹资金等，资产配置的方包括新建、购置、调剂以及接受社会捐赠等形式。在此过程中，主管部门还需考虑资产的绿色环保和可持续发展因素，确保配置计划符合城市的长远发展目标。

2、在项目建设阶段，建设单需严格按照主管部门的审批文件进行项目建设，遵循既定的建设程序和资金管理规定，确保工程质量和资金使用的合理性。在项目建设过程中，建设单位还需与主管部门保持密切沟通，定期报告项目进展，确保项目按照时间节点顺利推进。项目竣工后，建设单位应及时完成项目的财务决算，并准备好相关的竣工验收文件，将完成的资产移交给管护单位进行后续管理。整个移交过程需经过严格的审查，以确保资产账目清晰、移交手续完备。

3、资产移交后进入使用阶段，这一阶段主要涉及三个关键环节，由管护单位负责实施。首先是资产登记，管护单位需依据国家统一的会计制度，将市政基础设施资产详细登记入账，建立并维护完整的资产台账，确保账实相符。其次是资产的日常检查与维护，管护单位需定期对资产进行检查，发现问题及时修复，以保证资产的正常运行。如果资产的日常养护需要外部支持，管护单位可以通过政府购买服务的方式，委托第三方进行专业维护。与此同时，管护单位需按规定管理资产的有偿使用收入，将其纳入财政管理体系，确保资金使用的合规性和透明性。当资产达到报废条件或其他处置条件时，管护单位应按规定进行资产处置，需严格按照主管部门的指示，执行资产处置的相关程序，确保每一个步骤都符合国家和地方的规定。所有处置收入必须按规定上缴国库，确保资产处置过程的透明性和合规性，防止资产流失和违规操作。

在整个资产管理的过程中，主管部门、财政部门、建设单位和管护单位各司其职、相互协作，确保市政基础设施资产的有效管理和持续利用。通过明确各环节的权责单位，可以进一步保障管理工作的高效性和规范性，推动城市基础设施的健康发展。

（三）亮点三：构建起全方位的市政基础设施资产管理框架

市政基础设施资产管理，包括：基础管理、信息化管理、绩效管理，其中绩效管理和信息化管理也是贯穿整个过程的核心工作，同时建立市政基础设施资产管理监督检查制度，以确保资产管理的高效性和透明性。

1、资产管理的内容

（1）基础管理

基础管理工作贯穿市政基础设施资产管理的整个过程，涉及资产登记、核算、清查、评估等多个方面，确保资产管理的系统性和规范性。在产登记和核算阶段，管护单位依据国家统一的会计制度，及时将市政基础设施资产登记入账，不得形成账外资产。管护单位还需定期对资产进行盘点和对账，确保账账相符、账实相符，并根据资产价值的增减情况及时调整账目。通过准确的资产登记和核算，保障了市政基础设施资产管理的透明性和完整性。

财政部门、主管部门和管护单位可以根据工作需要，定期或不定期开展市政基础设施资产清查工作。清查工作按照行政事业单位资产清查的相关程序执行，确保所有资产都在账目上得以体现，并且与实际状况一致。这一过程有助于发现和纠正资产管理中的问题，防止资产流失。

资产评估也是基础管理中的关键环节。当市政基础设施资产因各种原因需要进行价值评估时，管护单位应当聘请具有资质的资产评估机构进行评估，并根据评估结果调整资产账目。这一过程确保了资产价值的准确反映，有助于政府更好地进行资产配置和管理决策。

（2）信息化管理

信息化管理在市政基础设施资产管理中同样至关重要，贯穿于从资产规划到处置的每个环节。通过信息化管理系统，财政部门、主管部门和管护单位能够对资产进行动态跟踪和管理，确保资产数据的实时性、准确性和完整性。在资产配置阶段，信息化系统帮助记录和分析资产需求和配置计划；在项目建设和使用阶段，系统提供实时监控和管理功能，帮助优化资产维护和运营效率；在资产处置阶段，信息化管理确保处置过程的透明性和规范性。此外，信息化管理还支持建立市政基础设施资产的信息数据库，成为各部门决策和管理的重要工具，确保资产管理的数字化和智能化。

（3）绩效管理

市政基础设施资产绩效管理贯穿于市政基础设施资产管理的各个阶段。首先，在资产规划阶段，主管部门和财政部门应进行事前绩效评估，确保项目的合理性和资金使用的有效性。在项目建设阶段，绩效管理继续发挥作用，通过监控项目实施进度和质量，确保项目按计划完成。在资产使用阶段，绩效管理的重点转向资产的运营效率和经济效益评估，确保资产在整个生命周期内得到充分利用。

2、监督检查制度

在资产规划和配置阶段，监督检查的主要任务是审查资产配置计划的合理性，确保规划符合城市发展目标和资金使用规范。监督部门会定期核查规划和配置方案，确保其科学性和可执行性。

（1）在项目建设阶段，监督检查的重点转移到建设过程的合规性上。监督部门需定期检查项目的审批流程、资金使用情况以及建设进度，确保建设单位严格遵循规定，避免资金浪费和工程质量问题。建设竣工后，监督部门还会审核项目财务决算，确保数据的准确性和完整性。

（2）在资产使用和维护阶段，监督检查则侧重于资产的运营状况和维护质量。监督部门会定期检查资产的使用效率和维护记录，确保资产处于良好状态，充分发挥其效能。同时，监督检查还包括对有偿使用收入的管理，确保资金使用的合规性和透明性。

（3）在资产处置阶段，监督检查的主要任务是确保资产处置过程的规范性和透明性。监督部门会审查处置方案，跟踪处置执行情况，并确保所有收入按规定上缴国库。此外，对于处置过程中可能出现的违规行为，监督部门有责任进行调查并追究相关责任。

通过贯穿全过程的监督检查，可以确保市政基础设施资产管理各个环节都能遵循法律法规，避免出现违规操作和管理漏洞。这不仅保障了市政资产的有效利用和保护，还提升了公众对资产管理工作的信任和满意度。

三、《办法》的落实建议

（一）实施过程中，要进一步明确由政府举债项目形成的市政基础设施资产该如何管理。

地方政府通常采用发行专项债券用于支持市政基础设施建设，地方政府专项债券支持的十大领域，包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程等。

《办法》中指出，各建设单位负责相关市政基础设施资产的项目建设和建设期间的管护工作，对符合条件的市政基础设施资产办理交付使用手续。各管护单位负责本单位管护的市政基础设施资产清查、登记、会计核算、养护运营、处置报批、收入收缴、资产报告等工作。

对于地方政府专项债项目形成的市政基础设施资产如何记账、资产的产权如何界定等问题没有明确的规定。同时，在实践中，难以确定管护单位，导致资产不能及时移交的情况比较常见。对此，提出如下建议：

1、专项债项目立项时要明确管护单位及其职责，并制定资产移交的相关制度。将管护单位及职责、发行专项债形成的市政基础设施资产权属确认、资产移交方案纳入专项债建设项目前期立项工作中，并将项目资产管理情况与绩效评价挂钩。并制定资产移交制度，明确资产移交流程。明确相关部门（单位）的职责分工、移交条件，移交手续的办理等事宜。

2、规范专项债项目资产会计核算，明确入账标准。专项债项目资产会计核算坚持预算管理与资产管理并重原则,从预算会计及财务会计角度做好核算工作。从预算会计角度要强化专项债预算监管,从财务会计角度要做好资产负债核算，明确入账标准，做好资产登记入账工作,以全面反映政府专项债形成的市政基础设施资产的“家底”。

3、加强专项债项目全过程审计，提升市政基础设施资产管理的质效。目前大量地方政府专项债资金快速投入项目，专项债项目暴露出资金闲置、投向不合规等问题，导致项目资产形成不及预期、运营管理不规范、资产收益率低。地方政府专项债全过程审计兼具事前防范和事后监督的功能，有助于及时发现问题，助推政府专项债资金高效使用，资产高效运行，实现预期效益。

（二）实施过程中，市政基础设施资产的全过程绩效管理应当作为重点

管理办法中指出，“财政部门、主管部门、管护单位应当建立市政基础设施资产的全过程绩效管理制度，开展事前绩效评估，加强绩效目标管理，实施绩效运行监控，开展绩效评价，将绩效评价结果与新建项目决策、建设资金和管护费用安排挂钩，提高财政资金资产配置效益。” 绩效管理应该从项目立项开始，再到建设期、运营维护期都要深入推进，以确保市政基础设施资产管理发挥更大的价值。对于如何进行全过程绩效管理并没有明确的规定，提出以下四点建议：

1、要做实做细事前绩效评估,建立完善的事前绩效评估指标体系。建立规范统一的事前绩效评估指标体系,明确事前绩效评估内容的含义和评价标准,确保评价工作的客观性和可比性;加强对市政基础设施资产管理事前绩效评价工作的研究和探索,提高事前绩效评估工作的深度和广度。

2、要强化绩效目标管理。绩效目标是绩效管理的核心环节,原则上绩效目标一经设置不得随意更改,地方政府应联合建设单位、管护单位,全面梳理市政基础设施资产管理的关键指标,科学分析评估项目的资产权属的确权问题，促进整体目标的实现。

3、建立信息化监控平台,加大绩效运行监控力度。建立信息化跟踪监测系统,明确各方责任,实现常态化管理,根据项目建设及运营维护各阶段对资产管理的不同要求,切实提高资产管理效益。

4、强化绩效评价,加强评价结果的激励约束作用。定期开展绩效评价,年度预算终了时开展绩效自评,财政部门选取重点项目进行绩效评价;根据市政基础设施资产形成的过程及各领域项目的评价侧重点进行绩效评价指标体系的确定,在进行各指标权重的确定时要按照各项目特点进行赋值，建立与绩效评价结果挂钩的奖惩机制。

（三）打好市政基础设施资产管理政策的“组合拳”，发挥政策的系统集成效应

2024年3月28日，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第17号公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（自2024 年5 月1 日起施行），其中对于公用事业特许经营项目形成的市政基础设施的资产权属，资产移交方式、程序等有相应的规定，同时要求特许经营各方应当遵守国有资产管理制度，规范特许经营项目有关阶段和环节涉及的国有资产管理，防止国有资产流失。

2024年7月22日，国家发展改革委关于印发《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》的通知（发改评督规〔2024〕1103号），《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》自2024年9月1日起施行），其中明确规范项目后评价工作，提高投资决策水平和投资效益，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，加强政府和企业投资项目全生命周期管理。

2021年6月10日，财政部发布关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知（财预〔2021〕61号），该文件中将项目竣工后资产备案和产权登记情况、项目形成资产情况；项目建设质量达标情况；项目建设进度情况；项目建设成本情况；考虑闲置因素后债券资金实际成本情况；项目建成后提供公共产品和服务情况；项目运营成本情况等全部纳入到绩效评价管理中。

对于市政基础设施资产管理的相关内容，本管理办法与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的内容有所重叠，应充分运用好该等规定，发挥政策的组合拳效应，以实现对市政基础设施资产有效的管控，对资产运营绩效管理进一步提升的目标。

结语

继“数据资产入表”之后“市政基础设施资产入表”是又一个资产入表。“资产入表”的概念已从企业数据资产扩展到了市政基础设资产，随后将继续拓展至新基建、产业园区、事业性行政单位资产领域。市政基础设施资产管理是国家管理的重点领域，通过市政基础设施的资产管理能够促使国家资产管理形成良性的循环，对政府债务治理起到至关重要的作用，是地方政府经济发展的重要支点。

《办法》是继《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2022〕38号）之后，为规范和加强市政基础设施资产管理，使市政基础设施更好的提供公共服务、造福人民的又一重大举措。《办法》不仅为城市的高质量发展奠定了制度基础，且对市政基础设施的内涵、管理、资产报告、监督检查等方面作了制度安排，在推动经济建设、促进社会经济发展方面起着积极作用。为了更好的贯彻实施该办法必须从多个角度和层面加强政策“组合拳”效应，不断提高财政资金使用效率，提升市政基础设施资产管理水平。

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