自城投公司转型标志性文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号及相关文件出台至今，已历经十个春秋。在这十年中，有的城投公司已迈出了坚实的步伐，踏上了新的征程；而有的转型工作却依然步履蹒跚，面临着重重挑战。这其中既有主观决策和行动因素，也有客观环境和条件限制。今天，我们就从城投公司转型的紧迫性、路径选择以及个人建议三个方面，深入探讨城投公司的转型之路。

一、城投公司转型紧迫性分析

多年来，城投公司通过筹集资金、支持基础设施建设及产业发展等为地方经济的持续增长和高质量发展做出了重要贡献。然而，由于城投公司投资建设的项目多为公益性，盈利能力相对较弱，大部分公司的经营收入甚至无法完全覆盖其产生的利息支出，因而形成了沉重的债务负担。根据Wind数据显示，截至2023年12月30日，我国城投债总存量达11.97万亿元。

为防范和化解地方债务风险，国家相继出台一系列政策，例如：国发〔2014〕43号文、国办函〔2016〕88号文、财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文、国发〔2021〕5号文、银保监发〔2021〕15号文、银保监办发〔2022〕12号文等，不断加强对地方债务的管理和约束。与此同时，对城投公司的投融资行为监管也日趋严格，2023年9月，国办发〔2023〕35号文直接将地方国企分为三大类，明确要求地方政府融资平台只能借新还旧，仅产业类公司可新增融资，随之上交所制定产业类公司认定标准—“335指标”，城投公司融资门槛进一步提高，发债难度加大。Wind数据显示，2024年1月至5月，城投债累计发行1.74万亿元，同比减少15.6%。

在严格的债务监管和融资政策管控下，城投公司原有的依赖政府支持和公益性项目的发展模式难以为继，迫切需要进行市场化转型提高盈利能力和市场竞争力。

二、城投转型之路在何方？

城投公司的转型路径需要根据自身的资源禀赋、市场环境和发展战略来选择，不同地区、不同规模的城投公司在转型过程中会面临不同的挑战和机遇。从转型实践看，城投的转型路径主要有三条：

第一，改组为国有资本投资/运营公司，其核心业务聚焦于国有资产的经营管理及国有资本的有效运营，这一路径一般需要先剥离现有城投业务再划入相关国有资本，或直接新设公司划入相关国有资本来实现。例如：新乡国有资本运营集团有限公司（简称“新乡国资集团”）自2021年整合成立以来，积极探索产业化转型，形成了较为明显的转型效应。该公司通过整合市县资源，着力打造与金融市场高效对接的千亿级国有资本运营主体，不仅优化了公司治理体系，提升了专业化、市场化、资本化、精细化、规范化、高效化管理能力，还通过搭建“1+2+6”的“雁阵”信用体系，提升了集团的信用评级和融资能力。

第二，转为城市综合运营商，所涉业务包括城市基础设施类、城市建设开发类、城市服务类、产业服务类等业务类型，是城投企业的主要转型路径。例如：泉州城建集团有限公司（简称“城建集团”）通过整合泉州市国资委持有的相关国有企业股权和资产，定位为“城市建设运营服务综合提供商”，并负责海丝新城的开发建设。城建集团通过业务板块重构和业务布局拓展，形成了“分业管理、分类运营、做大做强”的业务发展模式，并坚持政府业务、市场业务的“双轮驱动”模式，成功转型为城市综合运营商。

第三，转为产业类国企，强调以传统的城投业务为基础，逐步开展自营性业务，并向产业链的上下游进行拓展。同时，围绕地方政府产业规划发展金融投资业务，结合地区资源禀赋和产业优势积极拓展经营性业务等，如建筑工程、商业贸易、金融、房地产、文旅开发等业务。例如：济南城市建设集团有限公司（简称“济南城建”）在整合多家建安、市政建设、城建路桥企业的基础上，形成了城市开发建设、工程总承包、房地产、投融资、资产运营、农业康养等六大业务板块，还通过产业投资、金融投资等方式，拓展了新的业务领域，成功转型为产业类国企。

但从实际转型情况看，大部分城投转型未取得实质性突破，具体表现在以融资、化债为目的转型，企业经营模式等方面未发生实质性变化，企业信用仍是依靠地方政府的信用与背书，转型质量较低，对政府补贴仍存在较大依赖等方面，未达成市场化转型的最终目标。

从地方政府推进城投转型的实践来看，城投转型要解决的关键问题是：要明确转型方向和目标、厘清城投与政府的关系、剥离政府融资职能、妥善处理地方政府隐性债务、推动业务模式转变以及完善现代企业制度和加强人才队伍建设等方面。

三、城投转型路径分析

1、明确转型方向和目标

要结合自身的资源禀赋、市场环境和发展战略选择转型方向，并制定各阶段转型目标。

短期目标：提升市场化融资能力，使经营性收益能够覆盖融资成本，解决“活下去”的问题。通过优化资产结构、增强信用评级、拓展融资渠道等方式，提高城投公司的融资能力，确保公司能够维持正常的运营和发展。优化资产结构的标准最直接的参考依据就是上交所的“335指标”，这就要求城投公司应首先对自身的资产进行全面梳理，识别出具有市场价值和增值潜力的优质资产。通过资产重组、剥离非主业资产、引入战略投资者等方式，提高资产质量和运营效率。在此为大家梳理了四类适宜注入城投公司的经营性资产供参考：

（1）国有企业资产、股权：主要包括现有融资平台公司资产、股权和行业部门监管的国有企业资产、股权。

（2）国有资源：主要包括土地、矿产、森林、草地、湿地、自然保护地（国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园）等，分别由各行业主管部门管理。

（3）行政事业单位经营性资产：主要包括行政事业单位闲置或拟腾空的机关事业单位房产、边角地、闲置地、公租房、污水处理、物流仓储、酒店、停车场等能形成固定收益的经营性资产。

（4）授予经营权、收费权：授予经营权适用范围包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。

①能源主要包括充电桩、垃圾焚烧发电、生物质能、其他；

②交通运输主要包括高速公路、一级公路、二级公路、交通枢纽、收费桥梁、轨道交通、航道航运、机场、港口码头、市域内公路客运线路运营权、其他；

③水利主要包括水库（含灌溉、自来水水源）、城乡引水工程、水利枢纽、其他；

④环境保护主要包括水环境综合治理、生态环保、碳排放、其他；

⑤市政工程主要包括城市供水（含自来水厂及管网）、城市供气（含管网）、城市供热（含管网）、污水处理（含污水处理厂及管网）、垃圾处理、停车场经营权、城市停车位收费权（含市政道路两侧停车位、公园或市政广场周边停车位）、环卫一体化、综合管廊、广告经营权、旅游资源经营权、客运出租汽车运营权、城市公共汽车客运线路运营权以及道路、公园、绿化涉及的特许经营权和收费权。

中长期目标：锻造可持续经营能力，解决“强起来”的问题。通过优化业务结构、拓展市场化业务、加强人才队伍建设、建立现代企业制度等方式，提高城投公司的市场竞争力和盈利能力，实现公司的可持续发展。

2、厘清政企边界、剥离城投企业的政府融资职能

要尽快去除其作为传统政府融资平台的属性，减少其对政府信用的依赖，降低行政权力的直接干预，健全和完善其法人治理结构，通过清理、重组、撤并或注销，优化其业务结构和运营模式。建议在组织架构上，按照“1+N+X”的模式构建区域城投管理架构,其中，“1”代表一个核心的管理实体，负责统筹区域城投的整体发展；“N”代表多个专注于不同业务领域的子公司，以推动城投公司的专业化、多元化发展；“X”则代表一系列灵活、创新的业务单元，以适应市场变化和满足特定需求，从而转型为公益类国企和商业类国企两类主体。公益类国企将主要承担公共服务职能，确保城市基础设施和公共服务的有效供给；商业类国企则将更加注重市场化和商业化运作，以提高效率和盈利能力。

3、妥善处理地方政府隐性债务，推动城投企业业务模式的转变

首先，要对债务类型进行明确界定，分类施策。对于公益性项目和准公益性项目相关的债务，应积极争取政府的支持和协助，由政府进行资产回购、设立合理的收费机制、或直接提供资金支持，确保债务妥善化解；对于经营性项目的债务，应重点解决债务期限错配和融资成本较高的问题。

其次，要应灵活运用多种化债策略。可以通过争取地方政府特殊再融资债券，或与金融机构协商将短期高息债务置换为长期低息债务等方式进行债务置换降低偿债压力。也可以通过出售、资产证券化、REITs（房地产投资信托基金）等方式盘活存量资产，释放资产的流动性。除此之外，还要积极争取政府注入资本或资产提高债务偿还能力。

最后，要从依赖政府指令性项目的业务模式向自主经营、自主融资、自负盈亏的市场化业务模式转变。积极拓展市场化业务，如产业园区开发、城市基础设施建设、公共服务领域等，逐步提高市场化业务收入占比。

4、完善现代企业制度，加强人才队伍建设

首先，要严格执行 “三重一大” 决策事项报告制度，加强财务审计和经济责任审计力度，健全责任追究机制，推动公司依法经营。

其次，要健全现代企业制度，明确董事会、监事会及经营层各自职责，让董事会充分发挥其战略引领和决策职能、经营层专注于企业的日常运营和管理、监事会对董事会和经营层的决策和执行过程进行独立监督，确保在决策权、监督权和执行权三权严格分离的基础上，形成相互制约又相互协调的高效运行机制。

第三，要将全面预算管理贯穿于整个经营流程，从投资、筹资等方面进行管理，将集团整个预算目标分解至各子公司，子公司按月报告执行情况，并安排专门人员对预算执行情况进行定期及不定期检查， 年终按照各子公司完成情况，与绩效工资相挂钩进行相应奖惩。

第四，制定统一的财务管理制度，不断完善财务管理内部制度体系，提高财务管理的规范性和高效性，从而实现财务管理系统的一体化，从而更有效地管理企业的财务资源和资金。并采用资金集中管理模式，构建统一的资金池，以集中整合集团的财务资源，从而提升融资和资金管理能力，确保资金的高效流动和收益最大化。

最后，要注重引进和培养人才。积极引进和培养一批具备市场化经营思维、熟悉产业发展和资本运作的专业化人才，并建立完善的人才选拔和激励机制，为其提供具有市场竞争力的薪酬待遇和广阔的职业发展空间。

四、总结

城投转型之路并非一蹴而就，是一场复杂的系统工程，往往牵一发而动全身。将直接关系到城投公司和地方政府的财政安全，甚至影响到国家金融系统的稳定和百姓的生活稳定与改善。因此，必须采取稳健、有序、可持续的策略，确保每一步都经过深思熟虑和精心规划，在确保各方利益的基础上，成功实现市场化转型，为地方乃至国家经济发展注入新的活力。

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